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业界期盼《期货法》

http://stock.591hx.com 2011年03月21日 15:42:26 华讯财经整理
  在今年的全国“两会”上,全国政协委员、广东证监局局长侯外林提交了关于加快制定《期货法》的提案,引起业界的再次热议。其实,2006年全国“两会”过后不久,期货立法程序就已正式启动。而更早之前,《期货法》就曾进入过八届全国人大的立法日程。近几年,期货业内借助多种场合呼吁尽快推出《期货法》,但迟迟没有出台。

  如今,我国期货市场已发生根本性变化,市场规模迅速扩大,法规制度进一步健全,期货公司实力明显提升,新品种不断推出,产业客户持续增长,尤其是沪深300指数期货的推出,不仅丰富了投资者结构,而且为金融期货运行积累了宝贵经验。所有这些可喜变化,为我国期货立法提供了丰富的理论依据和实践经验,业界更加期待《期货法》出台。

  出台时机和条件基本成熟

  当前,我国出台《期货法》的时机和条件已基本成熟。首先,经过20年的发展和建设,我国期货市场市场结构已较为合理,品种体系较为齐全,监管体系不断完善,市场影响不断扩大,服务实体经济功能日益凸显,目前正处于由量变向质变转折的关键期,迫切需要将过去20年经实践检验的政策、规章和各种有益做法提升至法律层面,为我国期货市场健康运行提供法律依据。其次,随着2010年中国特色社会主义法律体系的形成,我国经济社会生活各方面基本做到了有法可依,这为制定《期货法》提供了有力的法律依据和经验借鉴。《期货法》是进一步完善中国特色社会主义法律体系的必然要求和客观需要。再次,自我国期货市场诞生以来,学术界形成了一批有关《期货法》立法的科研成果,为《期货法》出台奠定了理论基础;全国人大常委会两次成立《期货法》起草小组,广泛征求社会各界建议,为《期货法》出台做好了技术准备。最后,随着我国期货市场功能日益显现,社会各界对期货市场认识在不断深化,期货市场作为社会主义市场体系不可或缺的有机组成部分,依法治市理念日益深入人心,出台《期货法》的社会舆论氛围已经形成。

  在期货立法上,要明确理顺交易所、结算机构、期货公司、期货咨询机构和广大投资者及政府监管机构和自律监管机构之间的法律关系,明确各个主体的法律责任,完善市场准入机制。要重视期货公司在期货市场的中心地位,赋予期货公司业务创新的权利。要注意和解决期货市场上市品种程序和期货公司业务创新监管审批程序问题,为期货市场业务创新提供法律依据和快捷通道。另外,《期货法》不仅是期货监管法,更应是期货市场促进法,要为期货市场未来业务创新留足空间。此外,不仅要对场内交易市场进行监管,还要将场外交易市场纳入监管范围。还要特别强调的是,《期货法》还要为期货市场的品种创新和制度创新预留空间。

  市场迫切需要《期货法》

  近年来,在行业规范管理下,我国期货市场参与度日益提高,市场发展也进入了一个相对高速的阶段,铜、天然橡胶、油脂等期货品种价格已经有了一定的国际影响力。尤其是经历了2008年金融危机带来的剧烈振荡后,我国期货业在稳健发展的基础上已经进入成长期,市场规模突飞猛进。近几年,我国期货市场交易规模年均增长超过50%。如今,随着期货市场投资者结构的不断优化,期货公司价值的凸显和整个行业合规文化的形成,期货市场的发展已经从量变发展到了质变的阶段。

  然而,与我国期货市场的飞速发展相比,期货法律建设步伐相对滞后。虽然国内期货市场早已从治理整顿转向规范发展的新阶段,但一部指导性的行业基本法尚未出台。目前,国内期货市场最高层次的法规是《期货交易管理条例》,但它归属于行政法规范畴,所起效力的层次不高,缺乏对期货市场主体的基本民事和刑事方面的规范,从而无法明确规范期货市场中参与各方的权利和义务关系,影响到了广大投资者和实体企业参与期货市场的效率。虽然通过监管和政府干预,可以在一定的时间和范围内起到调整市场发展方向的作用,但同时也增加了监管成本,最终可能会制约期货市场自身功能的良性发挥。因此,加快出台《期货法》已经成了期货市场健康发展的迫切需求。

  在《期货法》制定上,要突出立法的宗旨,对期货市场参与各方的法律责任进一步明确,对其规范程度进一步加强。首先,要坚持集中统一的监管体制,确保期货监管机构能够及时、有力地执法。其次,在对于期货交易所的相关规定中,应明确交易所的性质和定位,规范期货交易所职能,明确会员制与公司制交易所的组织机构与治理架构。对于期货市场相关参与中介及服务机构的范围和职责要明确,确立相互间的基本民事权利和义务关系。另外,期货立法还要强化市场主体的风险控制责任,建立有效的风险控制机制,进一步完善市场风险管理体系,强化保证金管理,切实控制和化解市场风险。同时,还应当规定投资者保障基金制度,保护期货投资者的合法权益。除此之外,还要注意以下两方面内容的完善:一是如何使期货公司随着业务范围的增加,真正地按照金融机构的标准和要求发展;二是如何促进投资者结构向机构化这一方向快速转变。

  《期货法》的出台能够明确法律责任和后果,给期货市场的规范发展提供有力的法律保障和制度环境,将有利于规范期货交易行为,保护期货投资者的利益,维护社会经济利益和公共利益,达到期货市场可以真正为产业服务、为国民经济服务的宗旨。

  立法要公正并具有前瞻性

  我国期货市场历经10多年的规范发展,尤其是沪深300股指期货成功上市后,之前的期货行政法规已经无法完全适应市场法制建设要求,其创新亟需法律制度的规制和支持。另外,加大市场监管力度,规范市场行为,为投资者提供更为有效的权利保障,也需要《期货法》。目前,国内期货市场最高层级的法规是《期货交易管理条例》,历经系统法律论证和多年来的实施,可为《期货法》的起草和制定提供丰富的理论依据和实践经验。

  期货立法要公正,且要有前瞻性,为期货市场创新发展预留必要的法律空间。如果法律本身在立法时前瞻性不足,将难以有效应对新的经济形势,势必会导致其在短时间内再修订。过于频繁修订,将会影响到法律的权威性。目前,我国经济立法已经进入纵深领域,对于《期货法》而言,在立法时要远瞻期货市场的未来发展,既要注重以往立法成果的吸收和承继,也要为今后的创新发展预留必要的法律空间,适度鼓励市场创新,以期全面发挥期货市场自身的职能。

  另外,《期货法》应以真正实现期货市场的功能和作用为基本立足点,充分考量期货市场的现实状况,着眼于期货市场中长期发展需求。应当给予期货市场在国民经济体系中准确的定位,在规范市场的同时鼓励市场发展和创新;优化期货市场结构,建成灵活的监管制度,进一步发挥期货市场的功能。

  鉴于我国期货市场日益国际化的趋势,《期货法》还要为期货市场的国际化发展预留必要的空间,拓展期货市场功能发挥的广度。

  适时取消限制性规定

  10多年前,董辅

  教授就已开始着手准备《期货法》。2006年,十届人大四次会议闭幕不久,全国人大财经委便启动了《期货交易法》立法程序,并成立了工作小组,期货立法再次启动。如今已过去了5年时间,《期货法》仍没有露面。

  经过20年的发展,我国期货市场目前形成了以“一个条例”、“两个司法解释”、“四个办法”为主体的法规体系和“五位一体”的期货监管体系,迫切需要一部大的基础法律来统一规范、监管和促进期货市场发展。同时,随着期货行业的不断成熟和快速发展,整个期货行业自身也迫切需要《期货法》。

  《期货交易管理条例》经过修订,虽然目前基本可以规范国内期货市场的相关业务,但随着期货公司发展的两极分化、业务模式分化,以及我国国债、利率、外汇等期货新品种的创新,《期货法》替代“一个条例”、“两个司法解释”和“四个办法”是十分必要的。

  在制定《期货法》时,除考虑行业监管外,还要注意推动行业的发展,要考虑到未来继续推出的金融期货品种、期货公司新业务,以及与国际接轨等业务的需要,使其具有前瞻性。同时,还要重新考量当前《期货交易管理条例》中限制国有企业和信贷资金进入期货市场等相关条款,并适时取消诸多不合理的限制性规定。

  期货公司作为期货市场的主体,《期货法》也应为其未来经营范围、境外设立分公司和兼并重组等预留政策空间。同时,还需要给期货公司未来参与资本市场运作预留法律空间,让其能够通过资本市场直接融资,做大、做强、做精期货业务,此外,还要给期货公司合理利用股权激励措施留一定的余地。

  《期货法》的出台,将对期货市场和期货公司发展起到巨大促进作用,有助于期货市场增强在国民经济中的影响力,使期货业切实服务实体经济,从而大大提升我国企业的风险管理能力和核心竞争力。

  促进发展是立法第一要务

  当前,我国期货市场处于由量变积累向质变提升的关键时期,在“稳步发展期货市场”的政策指引下,国内期货市场逐步走向规范化,运行质量得到提高,对国民经济的功能发挥日益体现。为更好地推进我国期货市场健康发展,应进一步加强期货市场的法制建设和监管,为期货市场规范发展创造良好的环境。

  虽然《期货交易管理条例》(下称《条例》)及一系列配套管理办法构成了我国期货行业现有的法规基础,但与我国期货市场的快速发展相比,期货法制建设仍显得有些滞后。目前,随着《证券法》、《证券投资基金法》、《信托法》、《银行法》等法律的出台,我国金融独立体系法规基本建立,而期货市场还是由国务院的《条例》主导。作为行政法规,《条例》效力层次较低,虽具有一定前瞻性,但存在客观上的欠缺和不足,一定程度上影响了期货市场各方的积极性。同时,在我国期货市场大发展、国际期货市场深度变革的时代背景下,现行法规已不能适应日新月异的市场现状。因此,有必要加快期货市场立法进程,争取《期货法》早日出台,从而从根本上解决我国期货市场立法层次低、不适应市场当前发展形势的问题。

  立法时,应充分考虑以下问题:

  首先,期货立法的宗旨应是促进期市发展,促进发展应成为期货立法的第一要务。要通过立法为我国期货市场发展创造良好环境,适当放宽一些限制,进一步激发市场活力,给期货市场及相关业务留有更多拓展空间。

  其次,期货立法要在充分授权政府监管机构监管的同时,给交易所和行业协会一定的空间,积极促进整个期货市场监管体制的建立和完善。

  再次,《期货法》起草过程中应综合考虑多方因素,保证立法的全面性、有效性、前瞻性,为发展创新预留空间。立法内容既要包括商品期货,又要考虑到金融期货,既能规范场内交易,又能服务场外交易。同时,还要考虑到中国期货业“走出去”和国际期货业“请进来”的趋势,为国内期货市场的国际化留下足够的发挥空间。

  第四,要更加注重体现“三公”原则,促进期货市场规范运行,保护期货投资者的合法权益。

  第五,要全盘考虑期货市场各类主体,应从法律角度规范期货市场各方参与者的行为,清楚界定其权利义务、法律责任的边界并具可操作性,使期货市场的运行真正做到有法可依。

  第六,可考虑三家商品期货交易所合并重组,增加国际竞争力。

  《期货法》有助期市健康发展

  2010年,全国期货市场累计成交308.67万亿元。同期,证券市场股票累计成交54.59万亿元,基金累计成交8996.44亿元。股票和基金成交额分别为期货成交额的17.69%和0.29%。然而,《证券法》早在1998年就已颁布实施,《证券投资基金法》也于2003年颁布实施,而期货业到目前为止仅有国务院颁布的《期货交易管理条例》及其相配套的部门规章。

  2010年9月,证监会主席尚福林在中期协第三次会员大会上指出,期货市场“当前正处于从量的扩张向质的提升转变的关键时期”,在当前发展的关键时期,迫切需要《期货法》作为期货市场进一步稳健运行的法律保障。

  第一,期货立法有助于进一步明确期货交易行为,促进期货市场的规范运行。期货交易所、期货公司及投资者均为期货交易的基本主体,用法律的形式明确每一参与主体的责任极为重要。由于目前没有专门的《期货法》,很容易导致出现问题时参照其他法律,如《公司法》、《破产法》等,使得对一个问题的认识出现若干个不同结果,不利于期货市场规范发展。

  第二,有助于更好地保护投资者利益,促进期货市场功能发挥。随着期货市场“五位一体”监管体系的确立,以及期货投资者保障基金、信息披露等相关制度的颁布,目前国内期货市场在保护投资者利益方面已经形成了较为完善的体系。通过《期货法》,将投资者利益的保护上升到法律高度,有助于进一步体现期货市场的“三公”原则,增强投资者参与期货市场的信心,从而促进期货市场价格发现和风险规避功能的发挥。

  第三,有助于监管部门依法监管,提高期货市场参与各方的犯罪成本,进一步促进期货市场规范发展。目前期货市场效力最高的法规是行政法令《期货交易管理条例》,导致期货市场参与各方出现问题更多的是以“违规”的形式表现,而对于违规行为的处罚力度相对较弱,成本较低。因此,有必要通过期货立法,提高期货市场参与各方的犯罪成本,降低犯罪的可能性,从而促进期货市场规范发展。

  第四,有助于明确期货市场的发展方向,促进期货市场又好又快发展。目前期货市场商品品种尚未全面覆盖所有产业,股指期货上市时间仍较短,利率期货、外汇期货及期权等金融衍生品仍未上市。期货公司仅能从事期货经纪业务,与现代金融企业的定位仍有一定差距。《期货法》的出台,将有助于进一步明确期货市场的战略发展方向,推动期货公司快速成长。

  第五,有助于提升期货市场的法律地位,加强与证券市场、债券市场的融合,进一步健全我国资本市场体系。目前在金融行业中,银行、证券及保险业均已有了相应的法律,而期货市场尚缺乏配套的《期货法》。《期货法》的出台,有助于提升期货市场的法律地位,充分体现期货市场服务国民经济的重要性,加强期货市场与其他资本市场的融合度,进一步健全我国资本市场体系,促进我国金融市场全面均衡发展。
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