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董登新:社保降费是养老金改革最佳时机

http://stock.591hx.com 2017年07月07日 18:22:19 中财网

  ——建议将“五险三金”整合为“三险一金”

  中国养老金融50人论坛核心成员董登新教授

  2008年全球性金融危机爆发以来,我国经济增速明显下行,渐呈L型走势,其中,工业产能过剩及实体经济困难成为社会关注的最热门话题。为有效激发企业活力,增强企业发展的新动能,振兴和壮大实体经济,近几年来,国务院作出了一系列减税降费的安排,包括大量取消或停征涉企行政事业性收费、全面营改增及社保降费。社保降费始于2015年,目的虽是为企业减负,但实际上它为我国社保制度改革与整合提供了一个极其难得的历史契机。

  众所周知,我国缴费型社会保障制度架构,大体可划分为两大类:一类是作为第一支柱的社会保险,即“五险”,包括养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险;另一类是作为补充保障的第二支柱,即“三金”,包括住房公积金、企业年金、职业年金。其中,五险一金(含住房公积金)是老百姓比较熟知的,而人们对企业年金和职业年金却知之甚少,因为它只是少数人群的“额外”福利。

  客观地讲,我国缴费型社会保障制度的设计存在诸多问题:

  其一,五险三金名义总费率严重偏高(见表一)。有学者指责,我国“五险”总缴费率已是全球最高的,如果再加上住房公积金和企业年金,则更让企业不堪重负。很显然,这一观点是将名义费率与实际负担划了等号。不过,正是过高的名义费率,吓退了中小企业参保的自信,并阻碍了中小企业参保积极性和实际参保率的提高。

  其二,基本养老保险不但缴费率高,而且给付替代率也偏高,这不但加大财政负担,更为糟糕的是,它同时挤压了私人养老金发展的空间。在美国,基本养老保险的平均替代率仅为40%左右,而我国却高达66%(人社部数据),这正是我国企业年金制度形同虚设的重要原因之一。

  其三,各地社会保障缴费政策不统一,各自为阵,不利于全国统一实施与监管。例如,在企业职工基本养老保险雇主缴费标准上,当全国大多数省份设定为20%左右时,而浙江和广东两省却设定为14%,这对全国各地的企业来说是不公平的,更糟糕的是,它可能会阻碍职工基本养老保险的全国统筹进程。此外,在住房公积金雇主、雇员缴存比例上,有的省份规定为各5%,有的规定为各8%,也有的规定为各12%,甚至曾有个别省份规定为各20%。

  其四,“三金”设计存在重复建设、两极分化的制度缺陷。住房公积金的功能虽是住房保障,但其终极功能却仍是“补充养老”,它与企业年金和职业年金殊途同归,属于第二支柱,依据有二:一是住房公积金个人账户余额必须退休后才能提取;二是住房本身具有养老功能,比方,以房养老(倒按揭)或将出租收入转为退休收入补充。此外,住房公积金、企业年金、职业年金的缴费水平,在地区之间、行业之间、雇员之间存在两极分化的“叠加”效应。

  因此,从未来社保城乡一体化及全国统筹终极目标来看,我国缴费型社会保障制度必须进行结构性改革,并有必要进行制度重整,一方面要简化缴费型社会保障制度名目,另一方面要消除制度重复建设、两极分化的弊端。社保降费正是一个难得的时间窗口和历史机遇。

  从2015年至今,在社保“五险”中,失业保险、工伤保险、生育保险经历了多轮降费,而且生育保险正在试点并入基本医疗保险。此外,2016年职工基本养老保险企业费率首次下调,原费率超过20%的地区降至20%,原费率20%的地区降至19%。不过,唯有医疗保险至今基本上维持原有缴费水平,因为医保的支付压力比较大,降费空间可能被封堵。

  与此同时,国务院也对住房公积金雇主、雇员缴存比例上限作了严格限制,并统一规定为双边各12%。不过,企业年金与职业年金缴费标准仍持续现状,暂未进行调整。

  表一:“五险三金”费率调整前后水平对比

  

缴费型项目 2015年前   现行标准  
五险费率标准 雇主 雇员 雇主 雇员
养老保险 20% 8% 19% 8%
医疗保险 8% 2% 未调 未调
失业保险 2% 1% 0.70% 0.30%
工伤保险 1.43% 0 1.17% 0
生育保险 1% 0% 0.50% 0
三金费率上限 雇主 雇员 雇主 雇员
住房公积金 20% 20% 12% 12%
企业年金 8.33% 8.33% 未调 未调
职业年金 8% 4% 未调 未调

 

  资料来源:本研究所整理。

  2017年6月16日,国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、人民银行联合发布《关于做好2017年降成本重点工作的通知》,通知明确指出:继续适当降低“五险一金”有关缴费比例。稳步推动养老保险制度改革。允许失业保险总费率为1.5%的省(区、市)将总费率阶段性降至1%。阶段性适当降低企业住房公积金缴存比例。

  事实上,经过多轮降费后,失业保险、工伤保险及生育保险三个险种的费率已逼近零,再无下调空间;而医保费率基本上是刚性的,很难下降;再加上企业年金覆盖面窄,形同鸡肋,毫无降费意义可言。因此,社保降费仍有空间的地方,就只剩下企业职工基本养老保险及住房公积金了。

  很显然,我国基本养老保险雇主费率在世界上确实明显偏高,因此,基本养老保险雇主费率还有较大下降空间,那么,它的降费空间究竟有多大呢?这主要取决于两大因素:

  (1)降低费率必然对应替代率下调。目前,不仅第一支柱养老金费率过高,而且其给付替代率也偏高,必须双双下调;

  (2)第二支柱养老金形同虚设、无法做大做强。关键原因是多套制度重复建设,不仅加大企业缴费负担,而且也加大了雇员福利的两极分化。

  由此可见,降低职工基本养老保险雇主缴费,降低公共养老金给付替代率,必须以做大、做实企业年金及职业年金为前提。因此,基本养老保险雇主降费空间大小,主要取决于企业年金及职业年金发展壮大的程度。

  换一句话讲,一味降费既不是目的,也不是长久之计。要想真正为企业减负,又能有效提高社会保障效率,唯一对策就是对“五险三金”制度进行重新整合,在控制企业总费率的前提下,简化制度、做实制度,尤其要让名义费率变成实际缴费。因此,目前正是社会保障制度整合与结构性改革的最佳时机。具体思路如下:

  (一)建议将“五险”整合、简化为“三险”,降低企业缴费负担及制度运行成本。

  根据欧美国家惯例,最通用的社会保险项目只有三个:养老保险、医疗保险、失业保险。许多国家并不单独设置生育保险和工伤保险,有的国家将生育纳入社会福利,或并入医疗保险,或纳入商业保险;有的国家则将工伤保险纳入团体商业保险(由雇主承担),也有的国家并入养老保险,比方,美国的社会养老保险(OASDI)就覆盖了残疾和工伤人群,此外,美国各州都有各自的工伤补偿立法(Workers'Compensation Act),但不属于联邦立法。

  我国统一在全国范围内推行的“五险”,尽管采用了捆绑式收费的形式,但大多数中小企业至多只参加养老、医保两项缴费,它们视其他三项保险为“可有可无”,雇员的看法也大致如此。实际上,社会保险项目(名目)设置太多,必将带给企业过大的心理压力,同时也会加大制度运行负担及管理成本。

  为此,我建议,将生育保险和工伤保险并入基本医疗保险,这样,就可以将“五险”简化为“三险”。理由有三:其一,生育保险与工伤保险都是雇主缴费、雇员不缴费;其二,生育保险与工伤保险都是象征性缴费,基本上接近零费率;其三,生育保险与工伤保险的最大支付均发生在医院,二者与医保有着密不可分的关联。因此,作为支出成本相对固定的生育保险(一个女性一辈子只能生产一胎或两胎孩子),完全可以并入医保,很庆幸,我国一些省份正在试点;同时,作为发生概率较低的工伤保险(特别工种),其支出成本也是可以预估的,同样可以并入医保。

  如此一来,我国社保“五险”就可以整合、简化为“三险”,既可以为企业减负,也可以降低社保管理成本,提高制度的有效性及运行效率。

  (二)建议将“三金”整合为“一金”,并取名为“强制公积金”,打造准强制版中国401(k)。

  众所周知,企业年金与住房公积金同在1991年引入我国,但20多年来,住房公积金长足发展,而且群众基础好、社会知名度高,相反,企业年金发展严重滞后、形同虚设,几乎没有多少人关心或了解企业年金。截至2016年末,住房公积金缴存总额突破10万亿元,而企业年金总积累仅为1.1万亿元。究其因,地方政府更关心并“准强制”推行住房公积金,此外,住房公积金中心已形成了全国性的网络,组织严密,管理规范。不过,住房公积金的管理成本也十分昂贵。据2016年住房公积金年报显示:2016年,实际支出管理费用90.55亿元,比上年增长13.06%。其中,人员经费40.78亿元,公用经费10.92亿元,专项经费38.85亿元。

  实际上,住房公积金制度是我国城镇职工福利房改革的产物。由于我国房改早已完成,而且城镇商品房基本普及,因此,有人认为住房公积金制度已经完成其历史使命,应该废除,退出历史舞台。

  但我认为,住房公积金是我们十分宝贵的制度遗产,不应该完全废除,可以考虑将住房公积金与企业年金、职业年金“三金合一”,并取名为“强制公积金”,将它打造成准强制版的中国401(k)。我们完全可以充分利用“住房公积金”的社会知名度及群众基础,进行制度整合与改造。实际上,美国的401(k)专门设置了“困难提取”、“计划贷款”等条款,并可为首套房购买,以及负不起学费、医疗费和房租的中低收入者提供解决方案。

  因此,“三金合一”是制度的整合与再造,它不仅能够继续提供住房保障功能,而且它会有效降低名义总费率,做实做强第二支柱,并能有效地提高补充养老金的覆盖面和参与率,同时更能体现社会公平与正义精神,有利于遏制社会收入分配的两极分化现象。

  综上所述,只有将“五险三金”整合为“三险一金”之后(见表二),第一支柱降费与第二支柱做实,才能相得益彰、互为支撑。只有这样,才能更好地控制缴费型社会保障制度总负担,才能让社会保障制度运行与管理更有效、可持续。社保降费既是为企业减负,更是社保制度结构性改革与整合的大好时机,我们切莫错过良机。

  表二:“三险一金”费率设计

  

缴费型项目 缴费标准设计  
“三险一金” 雇主 雇员
养老保险 12% 8%
医疗保险 10% 2%
失业保险 0.50% 0.50%
强制公积金 15% 15%

 

  注:强制公积金费率为上限。


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